突出政治功能:新时代基层党组织建设内涵、意义与实践路径分析

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:周光辉(1955- ),男,吉林长春人,吉林大学行政学院教授,博士研究生导师,从事政治学理论、当代中国政府与政治研究;王海荣(1985- ),女,黑龙江哈尔滨人,吉林大学行政学院博士研究生,从事政治学理论研究;彭斌(1976- ),男,湖南长沙人,吉林大学行政学院教授,博士研究生导师,从事政治学理论,中国政治研究。长春 130012

内容提要:突出基层党组织政治功能的实质是坚持“以人民为中心”,其核心内涵就是要巩固党的执政基础,加强党的领导核心作用;贯彻党的决定,维护党中央权威和集中统一领导;宣传党的主张,加强党的意识形态建设。这是在新时代背景下,我国应对社会主要矛盾新变化、推进全面从严治党向基层延伸、推动习新时代中国特色社会主义思想深入人心的需要。突出基层党组织政治功能应当完善组织体系网络,加强基层服务型党组织建设;健全基层党组织运行机制和制度,提高基层党组织建设的制度化水平;加强思想建党,充分发挥基层党组织的政治引领作用。

习总书记在党的十九大上指出,我们党要“旗帜鲜明讲政治”[1]62,“加强基层组织建设……突出政治功能”[1]65。这一要求明确了新时代基层党组织建设的根本原则。政治功能是基层党组织的首要的、基本的功能,决定着基层党组织建设的方向和效果,关系到中国在基层的执政基础和能力。现阶段,部分基层党组织存在着政治功能弱化的现象,主要表现为巩固党的执政地位工作不扎实,贯彻落实党的决定不到位,宣传党的思想不深入。在基层党组织建设面临新形势新要求的时代背景下,突出政治功能既是基层党建工作亟须解决的中心性问题,也是党建研究领域亟须探讨的理论问题。鉴于此,本文拟在解析政治功能核心内涵的基础上,分析新时代基层党组织建设突出政治功能的现实意义,探讨其实践路径,以期对基层党组织建设的理论研究和实践工作有所裨益。

在革命、建设、改革各个时期,我们党都高度重视党的政治建设,形成了讲政治的优良传统。自党的十九大提出基层党组织“突出政治功能”的新要求以来,学术界进行了广泛的讨论。然而,从已有研究成果来看,学术界对突出基层党组织政治功能的核心内涵没有统一明晰的界定,没有充分阐释基层党组织政治功能与服务功能的关系,没有厘清突出基层党组织政治功能的核心内涵与时代背景、实践路径之间的关系。因此,有必要在现有理论资源的基础上进一步解析突出基层党组织政治功能的核心内涵。

中国特色社会主义最本质的特征是中国领导,中国特色社会主义制度的最大优势是中国领导,“党的所有‘执政’行为本质上都是一种‘领导’行为”[2]。基层党组织是中国执政的组织基础,是党的全部工作和战斗力的基础。突出基层党组织政治功能的核心内涵就是要巩固党的执政基础,加强党在基层社会的领导核心作用;贯彻党的决定,维护党中央权威和集中统一领导;宣传党的主张,加强党在基层社会的意识形态建设。具体来说:

第一,突出基层党组织政治功能就是要明确政权意识,巩固党的执政基础,加强党在基层社会中的领导核心作用。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。中国通过建立各级党组织和发挥党组织的领导核心作用整合社会力量,组织社会政治生活。中国的组织领导作用决定了基层党组织是基层社会的领导核心。这具体表现为,基层党组织能够影响公共资源配置,讨论和决定基层治理中的重大问题,在基层事务的决策中起到决定性作用;能够保证和监督党和国家路线、方针、政策的贯彻执行,引导和促进基层社会的健康发展;能够承担密切联系群众、服务社会、教育党员等基本任务,在基层社会治理中起到引领性作用。这就保障了党在基层权力结构中的核心地位,能够通过领导作用促进基层民众认同党执政的合法性。

第二,突出基层党组织政治功能就是要严格规范关系,贯彻党的决定,维护党中央权威和集中统一领导。中国是我国“总揽全局、协调各方”的最高政治领导力量,通过制定与实行各项路线、方针、政策,确保国家的社会主义性质和中国特色社会主义发展方向,保障现代化的平稳发展。中国民主集中制的组织原则要求全党服从中央,坚定执行党的政治路线,在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致;要求全党增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,切实做到对党忠诚、为党分忧、为党尽职、为民造福。从党的纵向组织系统来看,分为中央组织、地方组织和基层组织等三个层次,遵循严密的层级组织体系和指令传递机制,实现中央对地方、地方对基层、基层对个人的政治整合。其中,基层党组织处于党内组织体系结构的终端,主要功能是贯彻落实党的路线、方针、政策和决策部署,坚决维护习总书记党中央的核心、全党的核心地位,为实现党的领导意志和政治意图提供组织保证。

第三,突出基层党组织政治功能就是要高举习新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜,宣传党的主张,加强党在基层社会的意识形态建设。“意识形态工作是党的一项极端重要的工作,事关党的前途命运、国家长治久安、民族凝聚力和向心力”[3]。中国通过牢牢掌握意识形态工作的领导权,坚持和巩固马克思主义在意识形态领域的指导地位,使党的指导思想成为国家和社会的主流思想,使党的主张为人民群众所认同并转化为自觉的行动。一方面基层党组织担负着教育、管理、监督党员的职责,通过思想理论教育坚定基层党员理想信念,用习新时代中国特色社会主义思想武装头脑,保持党的团结统一;另一方面,基层党组织担负着巩固社会主义意识形态主流地位的职责,通过宣传思想工作,培育社会主义核心价值观,推动习新时代中国特色社会主义思想深入人心,引领社会思潮,凝聚社会共识,使全体人民在理想信念、价值理念、道德观念上紧紧团结在一起。

需要强调的是,突出基层党组织政治功能的实质是坚持以人民为中心,坚持立党为公、执政为民的价值理念和行动指向,实现中国党性与人民性相统一。习总书记指出,“民心是最大的政治”[4]。中国作为工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队,其性质决定了基层党组织巩固党的执政基础,就是坚持人民的主体地位,从而团结人民力量、实现人民利益、解决人民问题;贯彻党的决定,就是践行全心全意为人民服务的宗旨,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标;宣传党的主张,就是对党员进行先进性教育,凝聚广泛共识,从而巩固全党全社会在思想上的团结统一。

党的十八大以来,以习同志为核心的党中央高度重视基层党组织建设。2012年11月,党的十八大报告指出,“创新基层党建工作,夯实党执政的组织基础,要以服务群众、做好群众工作为主要任务,加强基层服务型党组织建设”。随后,党的十八届五中全会提出,“加强党的各级组织建设,强化基层党组织的整体功能”。2017年10月,党的十九大报告正式提出,“加强基层组织建设,要以提升组织力为重点,突出政治功能”。这表明以习同志为核心的党中央遵循时代发展要求,把基层党组织的政治建设摆在更加突出的位置,将基层党组织建设推进到一个新的阶段。新时代是中国特色社会主义新的历史方位,在这一背景下,突出基层党组织政治功能是我国应对社会主要矛盾新变化、推进全面从严治党向基层延伸、推动习新时代中国特色社会主义思想深入人心的需要。

中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这表明人民不仅对物质文化生活提出更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长;同时,我国一些区域、领域、方面发展失衡的问题愈加凸显,发展不足的问题仍然存在,发展不平衡不充分的突出问题已经成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素。这一社会主要矛盾变化对基层党组织建设和工作提出了许多新要求,亟需基层党组织立足基本国情,承担基层社会治理责任,领导、团结和服务人民群众,凝聚各种有助于推动国家发展的社会力量。

现阶段,部分基层党组织出现弱化、虚化、边缘化问题,对社会力量的组织、整合和动员能力下降,无法有效应对社会主要矛盾的新变化。其一,随着传统单位组织逐渐解体,基层党组织原有体制基础瓦解,在一些新建社区和新的社会组织、非公经济组织中,基层党组织缺位导致难以有效组织广大人民群众。有学者指出:“从1999年开始,社会组织的数量大致以每年30%的增长率递增。”[5]同时,据中组部统计,截至2016年年底,在全国社会组织法人单位中建立党组织的有28.9万个,占总数的58.9%,这说明基层党组织覆盖面建设仍旧存在空白。其二,随着我国国家与社会的相对分离,个人自主性持续增强,社会阶层结构发生巨大变化,新兴社会阶层崛起。“在城市—农村、中小城市—超大城市之间,社会分层结构迥异,并且体现为‘政治经济社会区域体’的综合性差异有加强趋势”[6]。这使得基层党组织整合机制面临考验,促进不同阶层、群体间协调合作的难度增大。其三,随着人民对美好生活需求的日益增长,基层党组织服务人民的功能性调整相对滞后。由于部分基层党组织不能根据环境变化及时有效地回应社会和服务人民,虽有覆盖面但缺失向心力,虽设有党支部但难以发挥核心作用,虽广泛联系大众但凝聚力不强,难以动员广大人民群众。

基于上述情况,突出基层党组织政治功能有利于应对社会主要矛盾新变化,适应国家决胜全面小康社会并进入全面建设社会主义现代化强国的新要求。突出政治功能意味着基层党组织巩固党的执政基础,密切党和人民群众的联系,从而推动基层共建共治社会治理格局的形成,缓解发展不充分的矛盾;意味着基层党组织加强党的领导核心作用,提升党在基层社会的治理有效性,及时回应人民需要和诉求的变化,从而让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民,缓解发展不平衡的矛盾。

中国特色社会主义进入新时代,中国提出要深入推进党的建设新的伟大工程,继续推进全面从严治党向基层延伸,毫不动摇地把党建设得更加坚强有力。这一举措反映了中国深刻认识到党面临的四大考验的复杂性、四大危险的严峻性,党内仍旧存在思想不纯、组织不纯、作风不纯等突出问题;表明了中国敢于以自我革命的政治勇气加强党的自身建设,“管党、治党”不仅要在“全面”“从严”上下功夫,更要在“基层”上显实效。

现阶段,我国部分基层党组织不能坚持党中央权威和集中统一领导,不能完全贯彻落实党的路线、方针、政策和决策部署。其中,少数基层党组织忽视对党员的日常监督管理,开展党内政治生活不经常不认真;宗旨意识薄弱,发挥联系群众的政治优势不到位;重业务轻政治,抓党建工作不主动不扎实。有些基层党员“四个意识”淡漠,政治立场不坚定,对党的政治忠诚和政治认同日趋弱化;组织观念淡漠,党性修养不够,违反政治纪律和组织纪律的问题时有发生。有些基层党政干部将权力高度集中于个人,破坏民主集中制原则,他们利用被赋予的公共权力或是强化与自身利益相关的议题,谋取私利;或是与地方宗族势力、黑恶势力彼此勾结,操纵基层选举,侵占国家与集体的公共财产,使公共权力沦为某些人获得非法利益的政治工具,损害党和人民群众的利益。这主要体现为在扶贫资金、工程建设等民生领域腐败案件呈多发态势。截至2017年6月底,党的十八大以来共处分乡科级及以下党员干部134.3万人,处分农村党员干部64.8万人[7]。揭示出基层党政人员违法乱纪现象仍旧比较严重。

基于上述情况,突出基层党组织政治功能有利于推进全面从严治党向基层延伸,净化政治生态。突出政治功能意味着基层党组织以政治建设统领基层党建各个领域,以政治标准要求全部基层党组织和党员,其关涉内容的全面性与全面从严治党的“全面”相契合;意味着严格执行党的政治路线、党内政治生活准则、党的规章制度,其推进方式的严格性与全面从严治党的“严”相契合;意味着治理党建工作方向偏离问题,治理个人主义、宗派主义、本位主义权威偏离问题,治理觉悟不高、立场不定等政治性偏离问题,其目的性与全面从严治党中“治”的目标相契合。

(三)突出基层党组织政治功能是推动习新时代中国特色社会主义思想深入人心的需要

中国特色社会主义进入新时代,中国取得重大理论创新成果,形成了习新时代中国特色社会主义思想,系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义,怎样坚持和发展中国特色社会主义的问题。作为社会主义意识形态理论的新发展和当代中国马克思主义,习新时代中国特色社会主义思想为社会主义核心价值观的培育和弘扬指明了方向,是全党全国人民的精神旗帜和行动指南。当前,推动习新时代中国特色社会主义思想深入人心,对于提升中国特色社会主义的道路自信、理论自信、制度自信和文化自信具有重要意义。

现阶段,基层党组织在意识形态领域的工作面临严峻挑战,深入学习宣传贯彻习新时代中国特色社会主义思想的任务艰巨复杂。在全球化背景下,中国与外部世界的文化交流不断增强,多元思想观念的共存和碰撞不仅削弱了主流价值理念的核心地位,而且某些西方国家利用话语霸权,对我国进行思想文化渗透,鼓吹普世价值,推销政治理念和制度模式,致使马克思主义在意识形态领域的指导地位受到冲击。同时,随着市场化改革的全面推进,拜金主义、享乐主义、消费主义等价值观念有所滋长,某些人对物质利益和身份地位的过度崇拜造成群体间心理状态失衡,对个人主义的推崇导致爱国主义和集体主义等公共观念的消解,弱化了社会主义核心价值观的思想引领能力和凝聚共识能力。而且,互联网的应用和发展使得信息来源的渠道更加多样,信息的传播速度更加高效,信息内容的获取更加便捷,媒体环境更加复杂。在这种状况下,部分基层党组织的宣传思想工作难度增大,部分党员理想信念不坚定,丧失理论自信,部分群众接受各种错误思潮,歪曲、丑化、否定党的领导。从中央对全国各省区巡视的反馈情况来看,普遍存在着对学习贯彻习新时代中国特色社会主义思想不够深入,落实习总书记重要讲话精神不够到位、执行意识形态工作责任制有关制度不够严格的问题。

基于上述情况,突出基层党组织政治功能有利于建立广泛的社会心理认同,推动习新时代中国特色社会主义思想深入人心。突出政治功能意味着基层党组织宣传党的主张,加强意识形态建设,用习新时代中国特色社会主义思想武装头脑,坚定党员的理想信念;用社会主义核心价值观引领社会思潮,巩固习新时代中国特色社会主义思想的指导地位。

综上所述,突出基层党组织政治功能具有鲜明的问题意识导向,是应对我国现实挑战的需要,是根据党、国家和社会变化做出的积极调适。社会主要矛盾新变化要求基层党组织巩固党的执政基础,激发全面建成小康社会和现代化发展的社会合力;全面从严治党向基层延伸要求基层党组织贯彻党的决定,以自我革命的政治勇气加强基层党建工程;意识形态工作面临的严峻挑战要求基层党组织宣传党的主张,推动习新时代中国特色社会主义思想深入人心。

我国是一个具有超大规模的国家,在民族、区域、文化、阶层等方面存在着明显的差异性、复杂性和多样性。针对这样的国情,中国是在党的基层组织建设的基础上形成覆盖全国的治理体系。在新时代,只有突出基层党组织政治功能,才能保证基层党组织在党中央集中统一领导下服务于人民群众、推动社会建设和国家发展。突出基层党组织政治功能需要把制度建设贯穿其中,应当完善组织体系网络,加强基层服务型党组织建设;应当健全基层党组织运行机制和制度,提高基层党组织建设的制度化水平;应当加强思想建党,充分发挥基层党组织的政治引领作用。

突出基层党组织政治功能应当完善组织体系网络,加强党和人民群众的联系。现代化发展处于持续的社会结构分化与变迁过程之中,基层党组织组织社会的方式需要适应社会分化与变迁,从而巩固党的执政基础。具体来说,一方面需要健全党的基本组织体系。基层党组织要开拓在社区、社会组织和非公组织中的生长空间,在党员发展中突出政治标准,把党的基层组织延伸至基层社会的各个角落,实现对新社会空间的覆盖和对新社会阶层的吸纳;要加强对党员的日常化教育、管理、监督和带头人队伍建设,既要切实保障党员各项权利,又要严明组织纪律,使党的基层组织成为团结党员、动员党员、发挥党员作用的组织力量,形成党的组织体系整体合力。另一方面,需要完善党联系社会的组织网络。基层党组织要创新群众工作体制机制和方式方法,加强与工会、共青团、妇联等人民群众团体组织的紧密联系,促进其发挥联系人民群众的桥梁纽带作用;要建立与社会团体、民办非企业单位、基金会等民间社会组织的制度化联系,加强党的领导,引导其发挥服务社会的功能性作用;要拓展与广大人民群众的沟通渠道,激发群众有序参与政治生活,使每个人成为社会的治理者、参与者和监督者。

突出基层党组织政治功能也应当加强基层服务型党组织建设,密切党和人民群众的关系。一个政党、一个政权,其前途命运取决于人心向背。“党的执政地位不是与生俱来的,也不是一劳永逸的”[8]。基层党组织必须根据时代发展要求不断调整和完善服务社会的功能,通过在服务群众中反映和回应民众诉求,解决群众困难和问题,满足人民对美好生活的向往,从而加强党的领导作用。具体来说,需要引领基层经济振兴,推动改革、创新与发展,助力全面建成小康社会战略目标的实现;需要维护社会秩序稳定,促进公平正义,缓解发展不平衡不充分所带来的社会矛盾;需要引入民主协商机制,推动基层自治,构建基层党组织领导下的社会治理格局;需要推动基层文化发展,提高公共文化服务水平,关注人民群众的精神生活和心理健康;需要贯彻绿色发展理念,积极参与生态环境的保护和治理,为人民群众创造良好的生产生活环境。

制度是规范基层权力运行的重要安排。作为长期执政的政党,不断提升制度化水平是党长期执政的制度保障。习总书记在党的十九大报告中强调:“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设,把制度建设贯穿其中。”[1]62健全基层党组织运行机制和制度建设,是巩固党的执政基础、突出基层党组织政治功能的有效路径。具体来说,需要严明党章法纪,切实增进制度执行力度,执行新形势下党内政治生活若干准则,抵制商品交换原则对党内生活的侵蚀,扭转部分基层党组织轻政治重业务的党建逻辑;需要不断加强制度治党,以制度化监督机制和巡视巡察相结合的方式,矫正部分基层党组织常规运作过程中的违法违纪行为;需要推行清单管理机制,明确权力清单和服务清单,落实主体责任,整治部分基层党政干部的不担当和不作为;需要完善和落实民主集中制的各项制度,推进党务公开,畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道,反对专断主义和个人主义等特权思想和现象;需要推进制度反腐向基层深入,打击基层党政干部充当地方、操纵基层贿选等行为,防止形成宗派主义、山头主义、圈子文化等不合理的基层利益格局。总之,健全基层党组织运行机制和制度,就要把权力关进制度的笼子,在基层形成制度建党、治党、管党的局面,使基层党组织不偏不倚地贯彻落实党的路线、方针、政策和决策部署。

突出基层党组织政治功能也应当以制度建设整合基层党建工作,使基层党组织践行全心全意为人民服务的宗旨。党的工作最坚实的力量支撑在基层,最突出的矛盾和问题也出现在基层。加快形成覆盖基层党组织建设各方面的法规制度体系,建立健全基层党组织发挥领导作用的制度规定,让人民监督权力能够促进基层党组织把党的路线方针政策和决策部署贯彻落实到人民群众中间,增强党的自我净化能力。具体来说,需要完善公众制度化参与机制,促进基层党政干部贯彻群众路线,严肃认真对待群众反映强烈的问题,畅通群众监督渠道;需要完善群众举报受理制度,切实保障人民群众安全,坚决处理损害群众利益的行为,提升群众监督实效;需要健全媒体监督机制,融合传统媒体公信力、专业性优势与新媒体便捷性、时效性优势,完善核实、反馈、公布相关信息的程序,形成纠正不良之风的氛围,激发群众监督热情。总之,健全基层党组织运行机制和制度,就要以制度保障人民群众的监督权利,让权力在阳光下运行,鼓励人民群众与纪检监察机关一道去发现基层党组织及基层党政干部可能存在的“四风”问题,权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题以及选人用人上不正之风问题。

突出基层党组织政治功能应当将思想建党贯穿于基层党建之中,加强党的思想理论建设。习总书记指出:“加强思想教育和理论武装是保证全党步调一致的前提。”具体来说,需要强化理论学习,周期性地开展党员党性教育活动,统一思想认识,组织合法性的内涵坚定人的理想信念,做中国特色社会主义理想的坚定信仰者;需要以制度建设保障思想建党,推进“两学一做”学习教育的常态化制度化,坚决执行“三会一课”制度,深入贯彻习新时代中国特色社会主义思想;需要引入竞争和激励机制,不断完善荣誉制度和榜样学习机制,引导全党牢记宗旨,做中国特色社会主义共同理想的忠诚践行者;需要将党员的思想表现纳入相应的考核评价机制中,既要建立容错纠错机制,又要稳妥有序地开展对不合格党员组织的处置工作,解决好基层党员世界观、人生观和价值观的问题。

突出基层党组织政治功能也应当将宣传思想工作贯穿于基层党建之中,充分发挥党的政治引领作用。习总书记指出,宣传思想工作创新重点在基层工作创新,要积极探索有利于破解工作难题的新举措新办法,把创新的重心放在基层一线]。具体来说,需要大力弘扬党以人民为中心的发展思想和惠民举措,把服务群众与教育引导群众相结合,把满足群众需求与提高群众素养相结合,增强人民群众的政治认同感;需要重视阵地建设和管理,广泛开展理想信念教育,培育社会主义核心价值观,引导人民群众树立正确价值观念;需要增强理论研究,构建中国特色社会主义哲学社会科学,强化知识分子的责任意识和爱国意识,推动马克思主义理论话语的时代化大众化转化,使之更好地为人民群众所理解和接受;需要不断完善对互联网的运用和管理,及时澄清反党、污党的言论,引领正确舆论导向,树立党在人民群众心中的良好形象;需要推动公共文化事业发展,丰富群众性文化活动,提升人民文明素养和培育社会共识,提高国家文化软实力,提升中华文化影响力。

总而言之,突出基层党组织政治功能不仅是我们党作为马克思主义政党的根本要求,而且是新时代背景下,我国应对社会主要矛盾新变化、推进全面从严治党向基层延伸、推动习新时代中国特色社会主义思想深入人心的需要。充分发挥基层党组织政治功能,要始终把制度建设贯穿其中,注重在思想上、组织上、作风上、纪律上强党兴党,努力把基层党组织建设成为巩固党的执政基础、贯彻党的决定、宣传党的主张、服务人民群众的坚强战斗堡垒。

[1]习.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国第十九次全国代表大会上的报告(2017年10月18日)[M].北京:人民出版社,2017.

[2]景跃进.当代中国政府与政治[M].北京:中国人民大学出版社,2016:52.

[3]中共中央宣传部.习总书记系列重要讲话读本[M].北京:学习出版社,2016:192-193.

[4]习.在第十八届中央委员会第六次全体会议上的讲线]刘求实,王名.改革开放以来我国民间组织的发展及其社会基础[J].公共行政评论,2009,(3):150-170.

[6]李强,王昊.中国社会分层结构的四个世界[J].社会科学战线]温红彦,盛若蔚,姜洁,孟祥夫.十八大以来反腐败斗争成就述评[N].人民日报,2017-09-18.

[8]中共中央关于加强党的执政能力建设的决定[M].北京:人民出版社,2004:4.

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