慈善公信力:内涵、功能及重构

公信力是慈善组织存在的合法性基础,是慈善事业发展的前提条件,也是影响慈善捐赠和慈善形象的重要因素,关系着慈善事业的持续发展、慈善文化的弘扬和社会建设的有序推进。当前,应该加强慈善立法,建立与完善慈善组织的内部治理制度、信息公开制度、第三方评估机制和慈善监管体系等加强慈善组织的能力建设,化解我国慈善组

内容摘要:公信力是慈善组织存在的合法性基础,是慈善事业发展的前提条件,也是影响慈善捐赠和慈善形象的重要因素,关系着慈善事业的持续发展、慈善文化的弘扬和社会建设的有序推进。当前,应该加强慈善立法,建立与完善慈善组织的内部治理制度、信息公开制度、第三方评估机制和慈善监管体系等加强慈善组织的能力建设,化解我国慈善组织的公信力危机,促进我国慈善事业的健康、持续发展。

作者简介:杨思斌,安徽金寨人,法学博士,中国劳动关系学院公共管理系教授,中国人民大学社会保障研究中心博士后,主要从事社会保障的研究。

吴春晖,安徽枞阳人,武警北京指挥学院政治理论教研室副教授,主要从事政治学研究。

基金项目:本文为中国劳动关系学院2010年科研项目《慈善事业法律制度研究》(项目编号:10YYA007)资助。

以1994年中华慈善总会成立为标志,中国慈善事业发展迅猛,截至2011年底,全国共有社会组织45.75万个,2011年我国社会捐赠总额达845亿元。慈善组织在补充公共资源、提升精神文明、提高公共服务效率、推动社会管理创新、促进社会和谐发展方面发挥日益重要的作用。但不可否认,中国慈善组织在发展过程中出现了不少问题,其中尤以公信力问题为甚。“中国社会并不缺少善心,缺少的是对公益组织的信心”是国际著名咨询机构麦肯锡公司对中国公益事业所作的评价。2001年,“中国妈妈”事件就曾让公众对慈善组织产生过信任危机。2008年汶川地震救灾中的“天价帐篷”,2010年五部委汇缴玉树捐款所带来的基金会联名抗税等事件,反映了社会公众对慈善组织及其公益价值理念的质疑。2011年,“郭美美事件”、“卢美美事件”、“中非希望工程”、“尚德诈捐门”及河南宋庆龄基金会违规等一系列事件对慈善组织和慈善事业带来了非常大的负面影响,中国慈善组织及其活动遇到了空前的信任危机。如何把慈善组织建设成一个更有诚信度和公信力的社会组织,让社会公众及企业事业单位等更积极地捐款,更好地发挥有限的财力、物力和人力,充分动员利用慈善资源,是我国慈善事业发展面临的一项重要任务。因此,慈善公信力问题的研究及重构,对于我国慈善组织和慈善事业的持续发展乃至社会建设具有重要的理论价值和实践意义。

一般而言,公信力是指在社会公共生活中,公共权力面对时间差序,公众交往以及利益交换所表现的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。公信力既是一种社会系统信任,同时也是公共权威的真实表达,属于政治伦理范畴。

慈善公信力即慈善组织和慈善活动在社会系统信任中获得的社会认可和公众信任的程度,它体现的是社会公众在何种程度上对慈善活动持认可、支持和信任态度。

1.慈善公信力的主体是慈善组织。慈善公信力可以表现为慈善组织、慈善募捐等慈善活动的公信力,也可以表现为慈善工作人员的公信力,但其核心是慈善组织的公信力。慈善组织是沟通捐赠主体和受助主体的桥梁和纽带,是慈善事业发展的核心载体和主体力量。慈善公信力最终要通过慈善组织来承载和表现,在慈善活动中通常表现为社会公众对慈善组织的认同和信任,通过慈善募捐、对慈善活动的参与和评价等现象或行为得到反映。因此,慈善公信力是慈善组织具备的一种能力,体现着慈善组织的理念和价值观。

2.慈善公信力贯穿于慈善活动的各个环节。作为慈善组织的场域和环境的慈善公信力存在于慈善组织从建立到终止的整个过程中,包从慈善组织的组建,享受税收优惠的申请,慈善组织的运作与存续,慈善组织停止运营等。慈善公信力建设贯穿于慈善活动的各个环节,既需要有完善的外部监管制度,也需要有合理的内部治理制度。

3.慈善公信力的客体具有多元化的特点。慈善公信不同于一般的信任关系。在日常生活中的信任关系中,信任主体与客体通常都是单一的,即“一对一”的关系,但是慈善组织的信任关系却是“一对多”的关系,即某个慈善组织获得了社会各方面的信任。慈善事业关涉的是社会公共事务和公共利益。这种由众多的社会个体对作为同一个信任客体的慈善组织的信任,就形成了一种慈善公信。慈善赢得社会公众信任的能力,就是慈善公信力。“作为公益性质最高的社会组织类型,慈善组织需要对方方面面都有所交代。面对政府、公众、媒体、捐赠人、董事会、受益人乃至志愿者,慈善组织均承载着一定程度的问责”[1]。慈善公信力客体多元化特点,决定了慈善组织提升公信力的复杂性和长期性。

4.慈善公信力是一个兼具客观性和主观性特点的范畴。公信力是慈善组织获取公众信任的影响力和号召力。一方面,慈善公信力是慈善组织理念、诚信和服务水平的体现和反映,具有一定的客观性,可通过一定的指标得以衡量。另一方面,慈善公信力也体现了社会公众对慈善组织的主观评价、心理反应和价值判断,反映着公众对慈善组织的满意度和信任度,具有一定的主观性。

总之,慈善公信力就是慈善组织赢得社会认可、支持和信任的能力,即慈善组织在慈善活动中通过发挥自己的影响力和号召力、塑造社会公众的信心并兑现承诺进而赢得社会公众信任的能力,它是社会公众对慈善组织认同度和信任度的反映。公信力是慈善组织与慈善事业的生命,慈善公信力如何将从根本上决定着慈善事业的发展程度。

1.慈善组织的合法性。慈善组织合法性是慈善组织公信力的内核,而慈善公信力则是慈善组织合法性的外在表现。[2]这里的“合法性”(Legitimacy)的含义比法学中的“合法”(Legality)的含义要丰富得多,是指具有被社会规范及制度允许、承认的身份与被社会成员认可、接受的心理基础,包括制度合法性、行政合法性和社会合法性。[3]慈善组织的合法性是指依据传统或公认的准则诱使或迫使慈善组织采纳符合外在制度政策所规定的组织行为与观念模式,能否获得国家法律和政府的认可和支持是其重要方面。目前,我国社会团体的双重管理体制造成慈善组织登记“门槛”过高,大量自发成立的民间慈善组织因找不到业务主管单位没法登记,游离于依法管理之外,很难获得社会的认可和支持。一些未经审批、自行成立的民间慈善组织由于缺少监管也给慈善公信力带来了一定的负面影响。

2.慈善组织的运作能力。慈善运作能力包括筹资能力、管理能力、策划营销能力、服务能力和宣传能力等。美国、英国乃至我国香港地区等慈善事业发达地区的经验表明,慈善组织的运作能力是影响慈善事业发展和捐款人捐赠热情的重要因素。人们选择慈善组织做善事捐款,而不是采用“个人对个人”的方式从事慈善活动,其重要原因是相信慈善组织能够借助于组织化、制度化的方式能够降低慈善活动的成本,能够更好地分配慈善资源,更好地掌握受助者的信息。绩效是考察慈善组织的运行能力的衡量标准,慈善活动的各个环节都应该追求最好的效率和效果,使慈善资源得到合理开发,实现慈善价值的最大化。具备良好运作能力的慈善组织通过有效的服务可以在社会上产生广泛影响,既可以达到把组织的良好声誉转化为无形资产的效果,也可以进一步争取政府、企业和社会的资金支持,所以,慈善组织的运作能力应该是慈善公信力的一个组成部分。

3.慈善组织对慈善宗旨和使命的恪守程度。慈善组织产生于社会救助的需要,通过慈善救助行动,慈善组织才能把募集的慈善资源输送和传递给最需要的人群,真正兑现“取之于社会,用之于社会”的慈善承诺,使受助者充分感受社会的关爱和温暖,体现社会的公平和正义。现代慈善组织是指那些独立于政府组织之外的,以向公众提供扶贫济困、救灾助孤、发展教育等有利于公众福利为宗旨的非营利性、非政治性的团体和组织。作为慈善事业主体的慈善组织,应当符合组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性等五个条件。各国关于慈善组织的定义中都强调慈善组织一定是以奉献社会、服务大众为唯一使命的组织。对慈善宗旨和使命的恪守程度是慈善组织获得公信力的基本保障。

4.遵循诚信原则的程度。诚信原则即以善意的方式行使权利、履行义务和责任,信守诺言,兑现承诺。现代社会,诚信不仅是一项道德要求,而且是一项基本的法律原则。诚信原则不仅是私法领域的法律原则,而且已经向公法和社会法领域扩张。慈善组织是非营利组织中对于社会公共利益贡献最为直接的组织,更应把诚信原则奉为圭臬。慈善组织的诚信包括对捐赠者诚信、对受助者诚信和对社会公众的诚信。

慈善公信力在慈善事业中发挥着重要功能,它是慈善组织存在的基本前提,影响着慈善捐赠和慈善形象,关系着慈善事业的持续发展、慈善文化的弘扬稳定和社会建设的有序推进。慈善公信力下降,可能会导致慈善捐赠趋于保守,可利用的慈善资源数量会相应减少,影响慈善事业的发展乃至会拖延中国社会建设的步伐。概括起来,慈善公信力的基本功能体现在以下几个方面:

公信力是慈善组织生存与发展的基石,是其获取合法性存在的基础。慈善组织的“从善、爱心”等道德优势,是建立在公信力基础上的。在现代慈善事业的运作中,组织和接受社会捐献是整个慈善事业的财政基础,对捐献款物的管理构成了慈善事业机构运行中的重点和关键,通过实施救助来促进社会和谐发展是现代慈善事业的最终目的,接受捐献者与社会各界的监督则是确保慈善机构乃至整个慈善事业正常运行和健康发展的保证。获得社会的认可、支持和信任是慈善组织长期得以生存的根本。慈善组织没有政府部门所拥有的行政权力,也没有企业那样的经济实力,其存在与发展的生命力在于凭借良好的信誉,通过为社会提供高质量的公共服务在社会上产生广泛的影响,进而把组织的良好声誉转换成无形资产,争取得到各方面的资源支持,从而实现慈善组织的使命。这也是慈善组织获得社会和政府认可的前提。慈善的本质和最高境界就是道德事业,慈善信用体现着信用的最高境界,是社会信用的一种底线。慈善组织如果出现了“道德赤字”,公信力丧失,公众对慈善组织不再认同、支持和信任,慈善组织就会陷入合法性危机。

慈善事业的运作过程涉及捐赠主体、慈善组织、受赠主体、社会公众、政府以及新闻媒体等众多利益相关者,只有利益相关者之间通力合作,慈善事业才会顺利发展,而合作的前提和基础就是信任。“信任机制的缺失和瘫痪,导致整个社会缺乏合作治理的前提和基础,分散的社会资源不能够通过利益相关主体间的通力合作,快速集聚,产生效能,直接影响到我国慈善事业的健康快速发展。[4]

慈善事业是一种建立在自愿和信任基础上的事业,慈善事业的成败,很大程度上取决于慈善组织自身能否取得社会公众的认可、支持和信任。“慈善组织以社会捐赠为经济基础,公众的慈心和善念是其捐赠的根本,但对慈善组织的信任则是决定其捐款的最重要因素,所以慈善组织自身的公信度决定公众捐款的可能性”[4]。研究表明,捐赠数额与社会公信力呈正相关关系,捐赠者之所以将自己的财富交给慈善组织,是基于对慈善组织运作能力和诚信的信任。2011年的“郭美美”、“卢美美”、“尚德门诈捐”等事件打击了捐赠主体的信心,伤害了捐赠主体的感情,导致我国慈善事业的公信力大打折扣,严重摧残着社会公众内心的善念,慈善捐赠受到了严重影响。因此,慈善公信力的提升直接关系到我国慈善事业能否可持续发展。

慈善文化是发展慈善事业的精神动力。慈善文化建设有助于在全社会造成浓郁的“人文关怀”的氛围,减少冲突,调和矛盾,使社会呈现一种和谐稳定的状态。在社会主义文化建设中,以爱心和利他主义价值为核心的慈善文化建设理应占据一定的地位。中华民族是一个充满仁爱之心的民族,扶弱济困、乐善好施是中华民族的传统美德。改革开放以来,伴随着慈善事业的恢复和发展,我国的慈善文化得到了一定程度的弘扬。但总体而言,我国慈善文化建设还处于起步阶段,民众的慈善意识薄弱,很多人不理解、不支持慈善组织,企业社会责任意识不强,社会慈善氛围不够浓厚,这些都直接制约着慈善事业和社会主义文化的发展。发展慈善事业,需要把慈善文化的建设提到重要位置。

中国的慈善文化建设,需要把人道主义、人文关怀与中华民族的仁爱美德有机结合起来,在全社会形成团结互助、扶贫济困的良好风尚,形成平等友爱的人际环境。这就要求慈善组织必须从社会发展的大视野中把准自己的角色定位,将以爱心和利他主义价值为核心的慈善精神放到社会主义核心价值体系中进行提炼、传播,形成良好的社会慈善氛围,整合慈善资源,推动慈善事业的可持续发展,而这一切离不开慈善公信力。慈善如果没有了公信,慈善的事业“爱和善”的核心价值就会跨塌,普及慈善教育、弘扬慈善文化,增强公民的慈善意识,扩大慈善事业的影响力和感召力等就会成为无源之水,无本之本。

慈善被称为独立于政府、市场的“第三部门”。其存在的意义在于弥补政府失灵和市场失灵,实现建设和谐社会、促进社会发展的目的。改革开放以来,我国慈善组织开始发育,在社会建设中的地位和作用日显重要。2004年党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》把慈善事业纳入社会保障体系,明确提出“要健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”。党的十七大报告明确定位慈善事业是社会保障体系的重要补充。在社会保障体系尚不健全的情况下,发展慈善事业,不仅是组织调动社会资源,调节贫富差距,缓和社会矛盾,促进社会公平的必然趋势,而且是以改善民生为重点的社会建设不可或缺的组成部分,具有特殊的价值。慈善能够克服市场和政府的局限,充分调动社会资源进行济贫扶弱,有助于调节社会利益矛盾、促进社会公平。通过以爱心奉献为宗旨的慈善活动,营造尊重、理解、关心、帮助他人,热心公益活动的氛围,有利于增强社会凝聚力和向心力,在全社会形成团结互助的良好风尚与融洽和谐的人际环境。慈善动员社会的力量做善事而不谋利,不仅使受益,而且使资助者的自身品质、道义得以升华和展现,有利于我国正在推行的社会建设。

慈善在社会建设中功能的充分发挥离不开公信力的支撑。缺少了公信力保障,民众无法通过正常渠道了解所捐款物的数量及使用情况,势必会大大影响慈善组织在民众中的认可程度,慈善组织和活动的合法性、合理性,都受到全社会的怀疑和诟病,人们捐赠的热情会受到挫败,社会慈善产品和服务的供给量会减少,慈善事业的发展无法持续。这种状况自然无法让慈善充分发挥其作为社会保障体系有机组成部分的作用,也不可能实现其社会财富第三次分配的功能,甚至会因社会力量参与慈善事业发展的积极性受到过分的压抑而引发诸多社会问题,影响社会的和谐稳定。

在我国,无论是民间慈善组织,还是半官方慈善组织,都普遍缺乏由制度所保障的公信力。当前,有的慈善组织对资金的筹集、捐赠项目和资金的投向未能如实向社会公布,接受社会监督;有的慈善组织把社会自愿救助捐赠活动转为变相摊派、挪用甚至侵占捐赠款;有的慈善组织以捐赠为名从事营利活动。这些都大大影响了慈善事业的公信力。直面中国慈善公信力危机,重构慈善公信力是我国慈善事业发展面临的紧迫问题。慈善组织公信力重构是一个复杂的系统工程,非一朝一夕能够实现,而是需要长期培育的。慈善公信力的提升,离不开道德和文化等“软约束”,更需要法律与制度的保障。

我国慈善组织面临的法律环境对慈善公信力的构建总体上是不利的,系统调整慈善关系的立法缺失,慈善组织的法律地位并没有得到很好的解决。关于慈善事业方面的法律规范,主要是《红十字会法》(1993年)、《公益事业捐赠法》(1999年)和国务院制定的三部行政法规,即《社团登记管理条例》(1998年)、《民办非企业单位登记管理条例》(1999年)和《基金会管理条例》(2004年)。《红十字会法》只有个别条款与慈善相关,没有涉及慈善事业的诸多方面。《公益事业捐赠法》是在1998年抗洪捐赠的背景下仓促出台的,存在调整范围过于狭窄、政府角色错位、制度设计明显欠缺和支持扶持政策力度不够等缺陷[6]。国务院的三部行政法规不仅法律位阶较低,而且制定的时间较早,相关规定已经不能适应慈善事业发展需要。2005年民政部提出起草《慈善事业促进法》的建议,2006年国务院将《慈善法》列入立法规划,2009年《慈善事业法》(草案送审稿)上报国务院。2010年我国首部地方性慈善法规《江苏省慈善事业促进条例》出台。但是,迄今为止,国家层面的专门调整慈善关系的法律仍然暂付阙如。国家立法的滞后已经成为慈善事业发展的瓶颈,慈善组织的合法性并没有从法治的高度解决,也是导致慈善乱象、出现慈善公信力危机的原因之一。因此,我国亟需需制定一部慈善法律。

慈善公信力的重构,需要真正地让慈善组织成为独立的社会组织,在社会化运作中解决社会问题,在运行机制上灵活运用市场机制,增强自身的生机和活力。为此,慈善立法需要秉承慈善的民间化、自治化、志愿化等核心理念,从制度层面解决慈善组织的民间性、独立性、公益性问题,坚持慈善的自愿性、无偿性、合法性、公开性、平等性、非营利性原则,强化社会和公民对慈善组织的认同、支持和信任。慈善立法要明确界定政府在慈善事业中的职责范围,政府担负制定规则、依法监管、公共服务等职能,慈善组织应当以自律、自治为基础,不断完善自身的治理机制,接受社会的监督。慈善立法应该借鉴地方立法的经验,把地方立法中关于社会福利类、公益慈善类社会组织由民政部分直接登记管理的社会组织管理的创新经验上升为国家法律,改革传统的双重管理体制,让慈善组织依法独立享有权利能力和责任能力并通过正当的手段增强自身的社会公信力。

慈善组织从事的是公益慈善事业,是否遵循法律以及章程的规定开展活动并确保其不偏离慈善目标和宗旨,源于社会责任感和使命感的“道德驱动下的自律”的内部治理是关键之一。“慈善法人公信力的建设问题,一靠自治,二靠他律。慈善组织作为一个私法上的主体,理当以自治为主,内部治理制度的完善是使法人获得自治的前提”[7]。可见,慈善组织内部治理制度是提高慈善组织公信力的一个非常重要方面。

英美法系和大陆法系国家都对慈善组织的内部治理规则进行了规范,强调慈善组织的内部权力制约和通过内部治理保障慈善公信力。英美法系国家的慈善内部治理体现了董事会中心主义的思想,董事会不仅是法人的执行机构,而且还是监督机构;而大陆法系国家则强调权力机构、执行机构和监督机构的权力分离原则。我国的慈善组织绝大部分和政府部门密不可分,有的慈善组织的负责人和工作人员直接来自于政府部门,习惯于将决策权掌握在少数人甚至一个人手中,即使是民间慈善组织,也基本上是领导一个人说了算,没有完善的民主决策程序和内部监督制度。《社团登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》对慈善组织的内部治理机构未作规定,《基金会管理条例》虽有一些规定,然而对于理事会、监事会的运作、董事和监事的责任等一系列问题也未涉及。慈善公信力的重构,需要建立以自律为原则的规范、高效的内部治理制度,充分发挥理事会、监事会的作用,重要决策由理事会集体作出,日常运行由职能部门和专业管理人员具体执行,监事会监督。完善的内部治理制度还包括募捐、管理、救助相分离的运行机制、利益冲突禁止规则和问责制度。

公开与透明是保障慈善组织公信力的法则。慈善组织的善款并不属于机构所有,它只是以组织化形式代为保管与使用。因此,充分公布财务信息,保证相关主体的知情权是实现慈善公信力的必然要求。公开透明机制不仅是慈善事业发展的内生因素,也是慈善事业取信于民的重要保证,同时还是保障捐赠者的对自己善款所拥有知情权和监督权的需要。美国卡耐基基金会前主席卢塞尔曾说过:“慈善事业要有玻璃做的口袋”。公众是否给慈善机构捐钱,捐多少,很大程度上取决于“玻璃口袋”的透明度。捐赠人如果不清楚慈善捐赠款项的实际运作,那么慈善捐赠就趋于保守,数额将会相应减少。因此,慈善事业比较规范的国家都有比较完善的慈善信息公开制度。例如,美国绝大多数州都规定,慈善机构必须向州提交年度报告,而且任何美国公民都可以到慈善机构查阅账目。英国《慈善法》要求慈善组织高度透明和公开,其信息披露就像资本市场中透明有效的年报制度一样。新加坡《慈善法》规定了慈善组织提供年度报告的义务和提交时间,并对报告的内容及其所附文件作了详细规定,同时规定了公众查阅的权利。

我国的慈善信息公开制度建设还处于起步阶段,《基金会管理条例》第5条规定“基金会依照章程从事公益活动,应当遵循公开、透明的原则”,但是该规定过于原则,不具有可操作性。2011年民政部出台了第一个有关信息公开的详细文件《公益慈善捐助信息公开指引》,但是,该文件仅仅是指导性的,权威性差,没有强制约束力。总之,我国没有形成一系列操作规程和信息公开的支持系统,也即制度化的慈善信息公开制度尚未真正建立和运行。《慈善蓝皮书(2012)》显示:只有9%的非公募基金会能够客观完整地披露信息,有12%的基金会从来没有披露过信息;社会公众对慈善信息公开的满意度偏低,八成公众对公益组织透明度不满意。因此,法律应该强制性地规定慈善信息公开制度,使慈善组织的资金、项目和负责人等情况呈现在阳光下,捐赠方和公众能够一目了然。现代信息技术发展的成果为慈善公开透明机制的建立提供了方便,慈善组织应该借助这一成果,在统一的网络上定期公布捐赠资金与物品的来源与流向,遵循信息披露的独立、客观、中立原则,建立起高度透明与方便快捷的公众查询系统,及时回应社会需求,自觉接受社会监督,保证慈善组织以透明、诚信赢得社会信任。

第三方评估对于提升慈善组织公信力的具有非常重要的意义,它不仅是规范慈善组织的监督工具,而且是推动慈善组织发展壮大的重要机制。第三方评估主要是通过一套统一的评价体系,对慈善组织的运行效率和能力进行评估,以帮助慈善资源的有效分配,并且及时发现不作为和乱作为的慈善组织。在美国慈善事业发展过程中,存在着一些个体与机构以慈善为名中饱私囊等丑闻,随着丑闻的曝光,公众对整个慈善组织信心逐渐不足,捐赠意愿下降,严重影响到慈善事业的发展。在此背景下,慈善劝募机构联合推动了慈善组织评估活动,成立慈善信息局,提高公信力与治理能力,恢复公众对劝募机构的信心,帮助公众辨识优秀的劝募机构,引导公众捐赠的方向。[8]现今,美国有多家慈善评级机构,为超过5300家慈善机构评级,级别从一星到四星不等,同时提供不同标准的排行榜,其中包括了负面排行,比如筹款回扣率排行、财务危机排行、劣等机构CEO薪水排行等。公众往往根据评估报告,决定给哪个基金会捐款。基金会一旦信誉受到质疑,就可能被公众抛弃。评估机构不收服务费,也不接受来自被评估组织的捐赠,所有经费源于个人和未被评估的基金会的捐赠。2007年,我国民间组织管理局对全国性基金会等主要大型慈善组织进行全方位的初步评估,但是关于慈善组织评估的体制机制尚不健全,评估的理论和方法也有待进一步研究。因此,建立适合中国慈善评估的理论、方法与相关指标体系,完善慈善评估的体制机制是提升慈善公信力的不可或缺的一个方面。

慈善公信力的重构,监管机制的建立和有效运行至关重要。国外捐款的企业和个人之所以可以放心地将善款交给慈善组织使用,并且信任接受捐款的慈善机构能把他们的善款真正用于他们所关注的事业上,原因在于有完备有效的监督体系从多个方面对慈善组织善款的分配和使用进行监督。例如,为维护捐赠者的权利,组织合法性的内涵防止欺诈,避免税收流失,美国建立了对慈善基金会的多层次的监管机制:第一层次是基金会的自律和自我约束;第二层次是纳税人及非营利机构的社会监督;第三个层次是政府监督。[9]

提升慈善公信力,需要建立健全一个全方位的监管体系来构筑一些个人和组织利用慈善牟取私利的防火墙。此监管体系由政府监管、内部治理、行业自律和社会监督等几个层面构成,具有国家权力、社会权力和公民权利相结合,政府监督、内部监督和社会监督相衔接的特点。其中,政府监管的重点是主管部门改变“重注册轻监管”的现状,通过立法、执法活动及税收减免政策等进行监管,强制慈善项目和财务必须公开;内部治理旨在自律,通过加强内部制度建设,规范资金使用流程,约束工作人员行为;行业自律旨在通过行业规范对慈善组织起到重要的制约作用;社会监督重在发动社会各方力量特别是新闻媒体力量来保障慈善在阳光下运作。全方位的监管体系能够多管齐下,从多方面监督善款的募集和使用,最大程度减少慈善事业中的腐败因素,减少危害慈善事业发展的不良行为,提高慈善公信力。

慈善公信力的重构还需要把慈善组织的能力建设提高到重要地位。慈善组织能力是动员慈善资源,提高慈善效率和效果的重要因素。慈善组织要提高公信力,必须拥有专业化的人才队伍和吸引这支队伍的体制机制。职业化和专业化是慈善事业发展的国际趋势。在美国,慈善机构的从业人员绝大部分由志愿者构成,但他们大多都曾接受过专业训练;日常运作上援用工商管理制,董事会或托管会是最高决策机构,行政首长负责日常管理工作,监事会监督行政工作。慈善专业人才不仅要有较高的道德素质和奉献精神,掌握慈善的工作规程和法律法规,而且要具有现代慈善的策划、营销等知识和技能,具有科学管理和运作能力。2004年的《基金会管理条例》规定了基金会必须有“与其开展活动相适应的专职工作人员”,但是,我国目前慈善组织专业人才远远不能适应慈善事业发展的需要。“目前慈善组织的成员构成主要为:一部分是政府公务员和事业单位人员(包括相对数量的离退休干部),另一部分时社会爱心人士和志愿者。真正经历系统培训,具有良好的慈善事业专业素质和技能的专业人才很少”[10]。因此,加强慈善组织能力建设,提高慈善公信力,需要加强慈善岗位的职业化与慈善工作人员的专业化,加强对慈善专业人才的培训,突破慈善工作人员只能讲奉献牺牲,不求合理合法报酬的观念误区,建立吸引慈善人才的薪酬体系和社会保障体系。

[1] 朱卫国:“慈善组织法律规制的现状与立法展望”,载杨团主编《中国慈善发展报告(2011)》,社会科学文献出版社2011年版,第218页。

[2] 谢苗枫:“‘郭美美事件’引发公益组织信任危机”,《南方日报》2011年7月1日。

[3] 朱力、龙永红:“我国现代慈善资源的动员机制”,《南京社会科学》2012年第1期。

[4] 汪大海、何立军:“中国慈善事业的合作治理模式及其路径选择”,《江西社会科学》2010年第5期。

[5] 陈秀峰、付锐平:“中国慈善组织募捐现状及劝募有效性路径探讨”,《学会》2011年第12期。

[6] 民政部政策法规司:《中国慈善立法课题研究报告选编》,中国社会出版社2009年版,第120—122页。

[8] 邓国胜等:《民间组织评估体系:理论、方法与指标体系》,北京大学出版社2007年版,第94页。

[9] 王兆斌:《美国慈善基金会的嬗变及其社会功能》,《世界经济与政治论坛》2011年第4期。

[10] 郑功成主编:《中国社会保障改革与发展战略(救助与福利卷)》,人民出版社2011年版,第92页。

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